Коррупции в России

История отечественной коррупции изложена в ряде солидных публикаций. Здесь остановимся лишь на некоторых “узловых” моментах.

Зарождение “легальной” коррупции относится к 1Х-Х вв., когда возникает, по примеру Византии, институт “кормления” - древнерусский институт направления главой государства (князем) своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения. Предполагалось, что население региона будет “кормить” наместника. Последний обладал огромными полномочиями, и ясно, что население не скупилось на подношения… “Откормленные” воеводы, возвращаясь в столицу – Москву, везли с собой накопленное добро, “подарки”, “излишки” которых изымались еще при въезде в “златоглавую” в пользу казны… Так возникала круговая порука взяточников провинциальных и столичных. Кормление было официально отменено в 1556 г., но традиция жить и богатеть за счет подданных фактически сохранилась надолго, быть может – до сих пор. Чем иначе можно объяснить размер заработной платы – нередко ниже прожиточного минимума, установленный в современной России сотрудникам милиции, таможенной службы, государственной санитарно-эпидемиологической службы и др.? Не было недостатка в моральном и государевом осуждении взяточничества (в Х111 в. митрополит Кирилл, затем цари Иван 111, Иван 1V Грозный, при котором состоялась первая известная казнь за взятку), но – “Коррупция хроническая и неизлечимая болезнь любого государственного аппарата всех времен и всех народов”.

Кормление трансформировалось в лихоимство (подкуп за действия, нарушающие действующее законодательство) имздоимство (за действия без нарушения закона). К ХV в. лихоимство и мздоимство уже образовывали систему взяточничества, коррупции. Первым законом, определившим наказание за взятку судей явился “Судебник” 1497 г. Новое проявление взяточничества – вымогательство известно с ХVI в. С этого же времени возникает практика “взятки за лицензию”, начатая царским тестем боярином Ильей Милославским. А глава Земского приказа Леонтий Плещеев превратил суд в инструмент беспредельного вымогательства. Шурин Плещеева – Петр Траханиотов, ведавший Пушкарским приказом, месяцами не выплачивал жалованье стрельцам, оружейникам и иным подчиненным, присваивая деньги. Доведенный до отчаяния народ 25 мая 1648 г. учинил в Москве бунт, требуя выдачи и казни Плещеева, Траханиотова, Морозова. Поскольку мятеж не удавалось пресечь, царь (Алексей Михайлович) был вынужден выдать сперва Плещеева, забитого насмерть толпой, а затем и Траханиотова, казненного “по правилам”. Московский бунт 1648 г. оказался единственным (и в какой-то степени успешным!) в российской истории выступлением против взяточников и коррупционеров.

Коррупция в России становится массовым, тотальным злом к ХV111 в. Петр 1 был потрясен ее масштабами. Он пытался с ней бороться привычными репрессивными мерами вплоть до смертной казни (Указы 23 августа 1713 г., 24 декабря 1714 г., 5 февраля 1724 г.). Были казнены за взяточничество сибирский губернатор князь Матвей Гагарин, обер-фискал (Главный прокурор) Алексей Нестеров и др. Но все было тщетно (напомним, что ближайший сподвижник Петра – князь А. Меньшиков был и крупнейшим коррупционером…).

Безмерная коррупция царствовала в стране и при наследниках Петра – Екатерине 1, Елизавете, Екатерине 11 и др. К ХХ в. в России “взяточничество неразрывно сплелось и срослось со всем строем и укладом политической жизни”.

Прошли века, менялся общественно-политический строй, но коррупция в России оставалась бессмертной. Так, “Коррупция поселилась в Советах еще до прихода их к власти… Коррупция пронзила структуры советской власти с первых же минут ее реального владычества”. И советское государство с первых дней своего существования предпринимало попытки жесточайшими мерами, включая смертную казнь, бороться со взяточничеством и столь же тщетно. К 70-м годам ХХ в.советская номенклатура и бюрократия вплоть до руководителей государства и Коммунистической партии былитотально развращены и коррумпированы (достаточно вспомнить “хлопковые”, “фруктовые”, “рыбные”, они же - “узбекские”, “казахские”, “молдавские”, “московские”, “одесские” и прочие дела и процессы, отразившие лишь видимую, поверхностную часть явления).

Реальная, не идеализированная и не мифологизированная история государства Российского свидетельствует о том, что коррупция, наряду с другими социальными недугами (воровством, пьянством, беззаконием и др.), нищетой и бесправием большинства населения, всегда были чрезвычайно распространены в стране. И “Россия, которую мы потеряли” (С. Говорухин), ничуть не лучше той, которую приобрели…

Экономические, социальные, политические последствия коррупции хорошо известны и не нуждаются в комментариях. Коррупция существует во всех современных государствах. Другой вопрос – масштабы коррупции. По данным международной организации Transparency International, последние годы Россия прочно входит в десятку наиболее коррумпированных стран мира наряду с некоторыми государствами бывшего СССР, Пакистаном, Танзанией, Индонезией и Нигерией. Наименее коррумпированные страны - Дания, Финляндия, Швеция, Канада, Новая Зеландия.

Ежегодные убытки от коррупции в стране составляют $20-25 миллиардов. Экспорт капитала за границу достигает $15-20 миллиардов в год, а всего за 1988-1999 гг. - $300-350 миллиардов. Ежедневно российские и зарубежные средства массовой информации публикуют факты коррупции в России. Доклад Конгресса США “Российский путь к коррупции” (“Russia’s Road to Corruption”, сентябрь 2000 г.) также содержит соответствующие сведения.

Сектор социологии девиантности и социального контроля (Центр девиантологии) Санкт-Петербургского Социологического института РАН проводит (под руководством автора) систематические исследования организованной преступности и связанной с ней коррупции. Респонденты из числа предпринимателей и руководителей подразделений правоохранительных органов Санкт-Петербурга отмечали: “Давать надо за все… Налоговой инспекции баланса так просто не сдать… Без взятки в сфере предпринимательства невозможно работать… Налоговая инспекция крайне коррумпирована”. Взятки приходится давать при регистрации (лицензировании) своего бизнеса; при аренде помещения под предприятие или офис; при получении разрешения на предпринимательскую деятельность от санитарно-эпидемиологической службы, от пожарной инспекции и др. (при этом “тариф” пожарной инспекции выше, чем санитарной инспекции); для получения банковского кредита; при отчете налоговой инспекции; при взаимоотношениях с таможенной службой (таксы максимальные!) и т.п.

Центр девиантологии в течение 1999-2002 гг. совместно с Санкт-Петербургским Университетом экономики и финансов проводит исследование “Население и милиция в большом городе”. Жителям Санкт-Петербурга, а в отношении 2000 г. также жителям Волгограда и Боровичей задавался, в частности, вопрос: является ли проблемой получение взяток сотрудниками милиции? Результаты ответов (в процентах от числа опрошенных) представлены в табл. 1.

Исследование региональной элиты Северо-Запада России, осуществленное группой политической социологии Санкт-Петербургского Социологического института РАН (руководитель А.В. Дука), затрагивало и проблему коррупции. Результаты этого эмпирического исследования показали, в частности, что “среди представителей региональной элиты Санкт-Петербурга и Ленинградской области преобладает уверенность в широком распространении коррупции и взяточничества в России. Эта уверенность коррелирует с убеждением в нечестном происхождении больших денег в стране и выраженностью негативной оценки ситуации в России”.

Многочисленные факты петербургской коррупции от А. Курбатова (эпоха Петра 1) до середины 90-х гг. ушедшего века описаны – при характерном посвящении: “300-летию петербургской коррупции посвящается…” - в книге А. Константинова.

Официальные данные о взяточничестве в России приводятся в табл. 2, но это лишь верхушка айсберга. Латентность коррупционных преступлений чрезвычайно высока. Достаточно оценить тот факт, что уровень зарегистрированных коррупционных преступлений (взяточничество, присвоение и растрата) в 1999 г. оказался самым низким … в Москве (11,8 на 100 тысяч населения) и Санкт-Петербурге (11,2), тогда как наиболее высоким – в Коми (78,7), Курганской (75,6) и Костромской (70,9) областях. Очевидно, этого не может быть, потому что не может быть никогда… Из табл. 3 мы видим, что даже с учетом высочайшего уровня латентности взяточничества, реально раскрывается лишь половина из зарегистрированных преступлений, а осуждается половина выявленных лиц, обвиняемых во взяточничестве. Наконец, данные табл. 4 показывают, что осуждаются за взяточничество нередко молодежь (17-30%), рабочие (13-38%), лица, не имеющие постоянного источника доходов (2-14%) и даже учащиеся, т.е. взяткодатели или же “мелкая рыбешка”, а отнюдь не солидные коррупционеры.

Между тем, именно коррупция, с нашей точки зрения, является сегодня в России проблемой номер один, главной угрозой обществу. В условиях тотальной коррумпированности всех ветвей власти на всех уровнях принципиально невозможно решить ни одной иной социальной, экономической, политической проблемы. Ибо все упирается в вопрос: кому и сколько надо заплатить?

О масштабах и всевластии коррупции, помимо бесчисленных фактов, которые можно множить до бесконечности, свидетельствует формирование в России коррупционных сетей. Позволю себе длинную цитату: “От единичных разрозненных сделок коррупционеры переходят к организованным и скоординированным действиям, объединяясь в преступные сообщества, образующие коррупционные сети… В последние годы наметился переход коррупции на более высокий уровень, когда именно коррупционные сети и являются основой и наиболее сильным инструментом коррупционных сделок. Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления,… а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и структурами. Эти взаимосвязи и взаимозависимости направлены на систематическое совершение коррупционных сделок, как правило, с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения прибылей, их максимизации, или получения конкурентных преимуществ финансово-кредитными и коммерческими структурами, входящими в коррупционную сеть”. В коррупционную сеть входят чиновники, бизнесмены, финансисты. “Руководителями коррупционных сетей часто являются самые высокопоставленные российские чиновники и политики”.

Коррупционные сети тесно связаны с организованной преступностью. Средства, получаемые в результате экспорта нефти, газа, металлов, функционирования транспорта, связи, энергетики, лесного хозяйства, от оптовой торговли и финансирования оборонных заказов и Вооруженных Сил и т.п., - распределяются по коррупционным сетям.

В состав коррупционных сетей входят:

• группы государственных чиновников, обеспечивающих соответствующие решения;
• коммерческие и финансовые структуры, реализующие получаемые выгоды, льготы, доходы;
• силовое прикрытие (“крыша”) со стороны представителей органов МВД, ФСБ, прокуратуры, налоговой полиции и иных “силовиков”.

В результате построения мощных коррупционных сетей на высоком и “самом высоком” уровнях “низовая коррупция” оказалась оторванной от них и продолжает существовать за счет поборов с населения.

Известно, что различают “белую” (общепринятую), “серую” (отчасти осуждаемую) и “черную” (осуждаемую и законом, и обществом) коррупцию. Российская коррупция все больше и больше “светлеет”, т.е. становится повседневной, обычной. Возрастает толерантность по отношению к ней. Лишь немногим более половины (55%) наших респондентов (Санкт-Петербург.) оценивали коррупцию как негативное явление, при этом готовы были сами давать или брать взятки около половины (45%) опрошенных. 37% респондентов общероссийского репрезентативного опроса (1999 г.) указали на то, что они были участниками коррупционной активности (из числа предпринимателей – 65%), 50% ответили, что им приходилось делать “подарки” в медицинских учреждениях (из числа предпринимателей – 62%). По данным другого опроса, проведенного в 2001 г. газетой “Экономика и жизнь”, респондентам в течение последних перед опросом лет приходилось давать взятки (если были соответствующие случаи): при устройстве на работу – 63% бизнесменов, 40% служащих; при устройстве ребенка в школу – 58% бизнесменов, 50% служащих; при поступлении в институт – соответственно 85 и 73%; находясь в больнице – 82 и 75%; в военкомате по поводу призыва в армию – 100 и 70% (!); в случае привлечения к уголовной ответственности – 100 и 100% (!!); при получении квартиры, жилья – 58 и 59%; при регистрации или продлении регистрации фирмы – 88 и 46%; при подаче налоговой декларации – 70 и 44%; при растаможивании грузов – 97 и 42%; при получении водительских прав, регистрации автомобиля, прохождении техосмотра – 81 и 66%; при нарушении правил дорожного движения и задержании сотрудниками ГАИ – 100 и 87% (!).

Сегодня каждый школьник, каждый студент в России знает, что все продается и все покупается. Толерантность по отношению к коррупционной деятельности сама становится злом. Чиновники и “правоохранители” могут спать спокойно – бунт (подобный 1648 г.) им не грозит.

Каковы факторы (“причины”), обусловливающие массовость коррупции в современной России? Возможно, что основными из них являются:

• давняя российская традиция; неслучайно массовая коррупционная деятельность породила пословицы типа: “Не подмажешь, не поедешь”, “Сухая ложка рот дерет”, “Ты – мне, я – тебе”, “Руки для того, чтобы брать” и т.п.;
• бывшая советская коррумпированная “номенклатура” в значительной степени сохранила или восстановила свои позиции в “новой” системе власти, привнеся в нее свои нравы;
• номенклатурная приватизация послужила экономической основой как беловоротничковой преступности в целом, так и коррупции;
• организованная преступность успешно использует взятки, подкуп для обеспечения своей безопасности;
• издавна коррумпированными в России (включая времена СССР) оказывались высшие эшелоны власти; ясно, что среднее и низшее звенья чиновничества “с чистой совестью” следуют их примеру (и этот факт подметила “народная мудрость”: “рыба гниет с головы”);
• немаловажным, хотя и не главным, является то, что официальная зарплата служащих, сотрудников правоохранительных органов крайне низка, и это служит моральным “оправданием”

взяточничества (другое дело, что развращенные чиновники продолжат брать взятки и в случае повышения должностных окладов: денег много не бывает…).

Ясно, что общество заинтересовано в сокращении коррупции, ограничении коррупционного беспредела чиновников всех уровней и рангов. Сложнее отношение государства: популистские призывы к “усилению борьбы” и обещания “покончить” сочетаются с отсутствием реальных шагов по ограничению коррумпированности “слуг народа”. Это просматривается как на федеральном уровне (нет ни антикоррупционного закона, ни уголовных дел по фактам взяточничества чиновников федерального уровня), так и на региональном (в Санкт-Петербурге, например, где взятки – повседневная практика, количество зарегистрированных фактов взяточничество за последние 10 лет колебалось от 82 случаев в 1991 г. до 135 в 2000 г., при этом большинство дел не дошло до суда…). Видимость “борьбы” легко создается не только путем постоянных деклараций с экранов телевизоров, по радио, в прессе. Обычным средством “успокоить” массы служит криминализация коррупционных видов деятельности и “усиление ответственности” (например, увеличение предусмотренных законом сроков лишения свободы, а то и призывы к возврату смертной казни). А то, что отвечать никому не придется (разве что отдельным “стрелочникам”, не угодившим властям), - другой вопрос. Впрочем, это отмечали еще Т. Арнольд (1937), В. Оберт (1962), В. Рейсмен (1979): “За этим скрывается намеренное использование неэффективного законодательства в качестве орудия умиротворения классового недовольства… Если /государство/ не заинтересовано в пресечении нарушений закона, криминализация венчает "борьбу" и все успокаиваются”. Практика последних лет в России свидетельствует о некоторых “новшествах”: с шумом и демонстрацией по телевидению “возбуждают дела”, производят обыски и выемки, устраивая “маски-шоу”, берут под стражу, а затем без всякого шума дела разваливаются, прекращаются, а “фигуранты” исчезают в неизвестном направлении. Очень эффектно также возбуждение уголовных дел против лиц, находящихся за рубежом и явно не испытывающих желания возвратиться…

Проблема коррупции не столько правовая (уголовно-правовая), сколько социально-политическая. Ясно, что и стратегия превенции должна ориентироваться на меры экономические, социальные, политические. При этом следует отчетливо понимать, что “ликвидировать” коррупцию, как и любое иное социальное зло, имеющее прочные основы в экономическом, политическом, социальном устройстве общества, – невозможно. Речь должна идти лишь о значительном ограничении масштабов явления, введении его в “цивилизованные рамки”, защите массы населения от тотальных поборов на всех уровнях – от рядового работника жилищной конторы и милиционера до представителей высших эшелонов власти.

С нашей точки зрения, к числу антикоррупционных мер можно отнести следующие:

• максимальное сокращение (по крайней мере, на низовом уровне) объема управленческих решений, зависящих отусмотрения государственного служащего, ограничение его компетенции формализованными и четко регулируемыми “регистрационными” функциями; иначе говоря – ограничение власти и произвола бюрократии;
• резкое сокращение прав государственных служащих по “регулированию” экономики, образования, науки и т.п.; иначе говоря – повышение независимости бизнеса и граждан;
• формирование гражданского общества;
• сокращение (а не расширение!) “запретительной” нормативной базы; проведение в жизнь принципа “Разрешено все, что не запрещено”, ибо, чем больше запретов, тем больше возможностей обойти их с помощью подкупа;
• резкое количественное сокращение управленческого аппарата, особенно с параллельными функциями;
• обеспечение реальной ответственности государственных служащих за нарушение сроков разрешения подведомственных вопросов;
• существенное повышение оплаты труда государственных служащих и одновременно - требовательности к ним (при значительном сокращении числа служащих это не вызовет чрезмерного увеличения расходов);
• обеспечение реальной ответственности государственных служащих за правонарушения и преступления по службе; это тот случай, где неотвратимость санкций неизмеримо важнее их строгости;
• обеспечение независимости и повышение престижа суда (судей);
• максимальная прозрачность деятельности государственных служащих для общественности, населения, средств массовой информации;
• наличие реальной, а не декларативной политической воли по осуществлению этих и других мер.

Разумеется, это лишь примерный, далеко не полный перечень некоторых антикоррупционых мер. Важно подчеркнуть, что они не должны сводиться к “борьбе” силами правоохранительных органов.